转变土地利用方式　推进节约集约用地

努力实现保护资源与保障发展的“双赢”局面

 

—遵化市国土资源局党委书记、局长王刚

土地资源支撑各行各业，影响千秋万代，是国民经济和社会发展的重要物质基础，而“人多地少、人均资源占有量严重偏低”是我国的基本国情。近年来，党中央、国务院从保护土地资源、维护粮食安全的高度出发，实行了最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，对土地管理工作提出了新的更高要求。特别强调要坚守18亿亩耕地“红线”，从严控制新增建设用地指标供给，在农用地转用审批方面要求越来越严格，国土资源管理工作面临着保护资源与保障发展的双重压力和两难局面。要实现经济社会发展与土地资源利用相协调，以土地资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展，达到保护耕地与保障发展的统筹兼顾，转变土地利用方式、推进节约集约用地是重要抓手和唯一途径。

一、当前我市土地管理形势

通过调研，我认为我市当前的土地管理形势，应从以下两方面来认识和把握。一是我市耕地保护的形势不容乐观。近年来，党中央、国务院越来越重视国土资源保护工作，站在维护粮食安全的高度强调土地资源的保护，提出必须要坚守18亿亩耕地红线不动摇，建立了土地督查、土地卫片执法检查、违反土地管理规定对干部进行责任追究等制度，耕地保护工作的决心之大、力度之强前所未有。就我市而言，截至2011年底，全市耕地总面积53万余亩，全市按72万人口计算，人均耕地面积0.74亩，逼近世界粮农组织最低生活保障线。而且我市的耕地后备资源匮乏，由于地理、区位、资源禀赋等多方面的原因，我市目前可用于开发整理能够达到耕种条件的未利用地仅千亩，耕地补充后劲不足，全市耕地的保护工作形势严峻，任务艰巨。二是重点项目违法违规用地问题未得到有效遏制。我市项目建设、城市建设势头强进，各级政府、各部门、村委会以及个人发展愿望强烈，由于投资的拉动作用引发对土地资源的需求旺盛。今年我市安排了一大批项目，其中很多是国家、河北省和唐山市重点，预计占地数千亩。但是上级从严控制建设用地指标，特别是新增农用地转用，今年以来唐山市安排给我市的用地指标也就1300余亩，还是通过积极跑办报批争取来的。由于用地指标的严重不足，造成一批省、唐山市重点项目在未履行用地审批手续的情况下违规开工建设，形成违规用地而被唐山市政府督办，给我市的土地管理和卫片执法检查工作造成很大被动。

二、存在的主要问题

我市土地利用管理工作面临的主要问题是土地供需矛盾突出，建设用地供给不足，推动经济发展以及项目建设用地的保障工作压力很大。一方面，资源需求刚性上升，如我市的建龙新型材料、港陆冷轧硅钢、泰达秸杆发电等都是技术含量高、经济和社会效益好的项目，除部分省重点项目可获取少量用地指标外，其余大部分用地只能自行消化解决。另一方面，资源供给刚性制约，上级从严控制新增建设用地指标，建设用地供需矛盾比较突出,用地缺口很大，在一定程度上制约了全市经济社会的健康稳定发展。同时，园区用地管理不规范，土地利用比较粗放，土地资源配置市场化程度不高，节约集约用地意识和水平有待进一步提高。

三、对策建议

既要保护耕地，又要保障发展，既要吃饭，又要建设，这是摆在我们面前的一个两难命题，也是当前国土资源管理工作面临的最大的挑战和考验。从实践来看，破解两难命题、提高土地利用效率的重要抓手和有效途径，就是要坚持用科学发展观指导国土资源工作，切实转变土地利用方式，大力推进节约集约用地，使有限的土地资源承载更多的项目建设，奋力开创保护资源与保障发展的“双赢”局面，为加快推进“繁荣绿色幸福新遵化”建设步伐提供强有力的土地保障。

提高土地资源利用效率、提升节约集约用地水平要重点做好三个“转变”：即从量的扩张向质的提高转变，从规模外延向集约挖潜转变，从粗放利用向节约利用转变。具体抓好以下几方面工作：

1、严格土地供应和规划管理。一是充分发挥规划的统筹管控作用。推进节约集约用地必须从规划抓起，凡项目用地不符合土地利用总体规划、城市建设规划和土地利用年度计划的，一律不得通过项目用地预审。在规划布局上，坚持“所有项目向园区集中，人口向城镇集中，住宅向社区集中”的原则，依托各类园区，打造良好的项目发展平台。二是严把土地供应关。严格落实国家产业政策和供地政策，认真执行国家、省《划拨供地目录》、《限制供地目录》、《禁止供地目录》，对“两高一资”、产能过剩、重复建设等限制性产业要严把土地供应关，制止盲目投资和低水平重复建设。同时，严格土地供应管理，对经批准可以一次规划，分期实施的建设项目，要按实际需要和资金到帐情况供地，并严格控制规划预留地的时间，超过约定时间的土地不予保留。三是加强用地计划的管理和使用。坚持“从严从紧、有保有压”的原则，从遵化“新型工业强市、京东旅游名城”和“繁荣绿色幸福新遵化”的发展定位出发，重点保障传统优势产业改造升级、重大旅游项目、新兴产业及城建交通基础设施项目用地，为我市产业结构调整和旅游崛起攻坚行动的实施奠定坚实基础，确保有限的用地指标用在刀刃上。

2、进一步规范园区用地管理。近年来，我市先后建成了高新技术产业园区、金山工业园区、中小企业孵化园区和现代物流产业园区，并取得长足发展，在调结构转方式、保持全市经济平稳较快发展中发挥了重要作用。但是，随着土地资源利用和环境压力越来越大，工业园区在带动地方经济增长的同时，在土地利用过程中存在重扩张轻挖潜、重规模轻效率、重引资轻规划等问题，也存在土地利用粗放、闲置低效以及未批先建等行为。为进一步规范园区用地管理，提高园区节约集约用地水平，使园区真正发挥经济建设“桥头堡”作用，建议采取下列措施。一是开展园区用地清理整治。市政府组织园区管委会、国土、规划、发改等相关部门，集中时间和人员对全市园区土地利用情况进行一次全面彻底的清理整治，摸清企业投资强度、容积率等用地指标落实情况，查清企业是否存在闲置低效用地、违法违规用地等行为。针对存在的问题明确措施，依法依规，分类处置到位。同时建立完善园区用地管理长效机制，保证园区用地高效、规范、有序。二是工业项目原则上全部进入园区。按照“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则，搞好工业用地规划布局，全市工业项目原则上全部进入园区建设，最大限度地发挥园区土地的集聚效应。三是探索实行园区国有土地租赁制度。按上级规定，工业用地出让年限为50年，明显长于多数产业周期。从过去来看，我市园区工业项目用地单一采取出让形式供地，为企业前期土地投入加大了负担，也为企业淘汰后的土地退出和二次利用增加了难度，形成闲置低效用地。建议探索实行园区内国有建设用地租赁制度，将土地或厂房租赁给企业使用,以租赁的形式保障工业项目用地需求，针对项目特点和产业周期等实际情况，合理确定国有土地租赁期限（3年、5年、10年），租赁期满视企业经营状况或续租，或收回转租给其他企业。这样可以有效提高工业用地使用年限弹性，提高土地利用的灵活性，避免因企业淘汰而形成土地闲置浪费。四是认真落实项目用地控制指标制度。严格执行工业项目投资强度、容积率和建设项目绿地控制等指标，达不到指标要求的一律不予供地。要提高用地预审门槛，新上工业建设项目必须坚持立项批文、工商注册、环评报告和投资强度四落实，且首期到位注册资金必须达到规定标准。要充分利用地上、地下空间，支持园区和企业进行“零增地”发展，鼓励有条件企业进行厂房加层、建设多层标准化厂房和地下综合储存仓库，实现土地立体综合利用，对在原项目提高土地利用率和增加容积率的企业不再增收土地价款。

3、积极盘活存量建设用地。针对我市实际，进一步研究制定盘活存量土地的具体措施，加大闲置土地处置力度，积极引导新上项目优先使用存量土地。加强土地收购储备工作，对全市范围内的存量建设用地，区别情况，采取无偿收回或有偿收购的方式，统一纳入政府土地储备库，因地制宜安排建设项目。积极推进农村集体建设用地流转工作，依据上级精神探索完善我市集体建设用地流转机制，引导乡镇招商引资项目优先使用辖区内关停破产企业、中小学布局调整等存量建设用地或集体建设用地，最大限度提高用地效率。用足用好上级城乡建设用地增减挂钩政策，大力实施以砖瓦窑场、采选矿等原有建设用地为重点的复垦置换工程。为快速推进工矿占地的复垦改造，今年初我局编制了《遵化市工矿废弃地复垦调整利用专项规划（2012-2020年）》，积极向上级申报工矿废弃地调整利用工作试点，目前规划成果通过了省国土资源厅审查，已上报到国土资源部审批。试点申报成功后，我局将积极开展以尾矿库为重点的工矿废弃地复垦置换工程，通过内涵挖潜、盘活存量提高土地利用效率，支撑项目建设和经济发展。同时在充分尊重农民意愿的前提下，因地制宜，量力而行，积极稳妥地推进农村新民居建设工程，把新民居建设节余出来的土地置换指标及时用于城市基础设施、公益事业等项目用地，促进经济发展和城市建设的顺利进行。

4、优化完善土地资源市场化配置机制。继续加强土地市场建设，商业、旅游、娱乐、商住房等经营性用地和工业以及仓储、物流用地，一律实行招拍挂出让方式供地，其出让价格不得低于国家、省公布的最低价标准，杜绝低于最低价标准出让土地或以各种形式给予补贴或返还土地出让金等非法行为，充分发挥市场无形之手的作用，运用经济杠杆和价格机制显化土地价值，以抑制多占、滥占和浪费土地的现象。从过去看，由于政策不够完善等种种原因，工业用地“招拍挂”政策流于形式，园区工业用地（也包括部分商业和房地产开发用地）出让多数是“土地跟着项目走”，这种实际上的“定向”供地，在土地出让中难以形成市场竞争机制，与工业用地出让“招拍挂”政策相悖。建议政府要转变招商观念，变“招商”为“选商”，探索实行“招拍挂”预申请制度，对有使用“招拍挂”出让计划地块意向的单位和个人实行预申请，政府部门结合单位资质、承诺价格、发展前景等方面进行综合评审，筛选出条件较好单位和个人作为预备对象，等到条件成熟后适时组织“招拍挂”，这样既可以防止土地流拍，又使土地价格接近市场需求。

5、加强建设项目用地批后监督管理。严格执行“批前早介入、批中严把关、批后重监督”的全程监管机制，加强建设用地批后跟踪管理，定期检查企业是否按出让合同施工建设，杜绝少批多占、改变用途、圈而不建、随意闲置等现象发生。对“圈而不建”项目及时收回；对投资强度达不到合同约定的，缩小用地面积或要求其增加投入；对建成后企业实行产出效益动态跟踪问效，适时督导企业节约高效用地；对土地闲置满一年不满两年的，依法按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，闲置超过两年的，由市政府依法收回土地使用权。

 

 

 

　　　　　　　　　二0一二年七月十八日

 

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